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践行河长制:一个目标、六个统筹、三个支撑

2019/10/8 9:14:37 来源:水网固废网 作者: 阅读数:63次

制度源于实践更要回归于实践,只有在不断深化落实和基层实践中,河长制才有生命力和长效性。而制度的实践需要落实具体工作,建立完善的实施体系。在一个目标、六个统筹的主干下,以三个支撑来固定各个绳头,规范各个部门,利用河长制拧成一股绳,构建起1+6+3的河长制系统实践框架。从行政领导指导下的九龙分治变成行政领导责任机制下的九龙共治,各个部门的工作依旧存在,只是利用河长制将这些工作编织在一起,形成系统的作战地图。

 

1、统一目标、统一方向

目标一致是动力

各省落实河长制工作的主线可能不同,有的关注水质有的关注水量,城市化率高的地方可能更专注人居水环境、雨污分流、城市内涝、供水及污染防治等。尽管工作主线侧重以及阶段性目标不同,但在顶层统一目标(实现河道水环境、水生态、水资源的系统治理)之下,河长制的工作方向和思路是一致的。

 

小目标要服从大目标

部门小目标要服从大目标。在与水有关的问题上各个部门的任务和目标是有差异的,对水环境、水生态、水资源的侧重也不同。河长制的落实需要建立在统一的目标基础之上,以目标驱动落实,并且围绕目标达成的条件去分析驱动因素。

区域小目标要服从流域大目标。从公众群体、部门机构、不同产业的视角来看待水的问题,各方面的目标和诉求也不相同,特别是在跨区域和跨流域的问题上,各方都要以更大的视角来看待问题,思路要有所转变。就河长制而言,在统一的目标上区域小目标应该服从流域的大目标。以长江大保护为例,长江流经的行政区域很多又有很大纵深,就需要各个区域以长江流域的大目标为出发点来协调统筹长江流域的发展与保护。

 

单一目标要服从系统目标

就河长制落实的总体目标而言,是实现水环境、水生态、水资源的系统治理,而这“三水”的系统治理包括很多方面,每一个都有自己的阶段性目标和区域治理重点目标,单一目标是统一目标的组成,服务并服从于系统目标。在此要求下,单一目标所分解并涉及的各个管理部门,其目标也应该服从于河长制落实的系统目标。

 

2、以六个统筹实现系统治理

统筹规划

河道的治理与水环境管理是系统性工作,出现问题也是各个方面因素叠加所导致的,解决一个问题可能要考虑当地产业、建成区、道路、水利等各项工作的联动,在各部门分头推进各项工作的基础上,河长制的作用就是将与水有关的各项工作进行顶层规划设计与统筹,让分散的治水管水工作有一个成体系的规划和分工。

河流水环境的治理以及系统恢复自然水生态的过程,需要各个管理领域的协同。在做区域规划时要实现多规协同、多规合一,在统一的目标下系统梳理规划任务与分工,实现环境、水利、城建、道路、资源、住建、产业等各方规划的协同合一,形成一个系统规划的顶层设计机制,让系统规划成为系统治理的前提和基础。只有做好统筹规划的顶层设计,才能从根本上解决河道治理反复的问题,解决各个部门在涉水工作责任落实不到位的问题。

 

统筹工程

河道水环境的施治要考虑上下游、干支流、岸上下、河雨水等各因素的协同治理。统筹工程是在明确河道治理目标的前提下,正确理解和落实“一河一策”。同时,在追求效果一致的基础上,避免各部门为达成各自的目标,一次效果不到位再反复施工的情况,杜绝水利铺完环保挖,环保铺完住建挖的反复施工。

效果导向是落实河道治理工程的关键。河道治理的工程项目无论是PPP模式,还是地方招标采购的EPC模式,如果没有制定围绕治理效果的目标考核体系,就会导致重工程而轻运营效果,为了工程而工程,使水环境治理工作变成水利工程的集中释放。要转变为效果导向而非工程导向的统筹治理有难点,政府对工程有一套既定的价格核算体系,导致新技术进入水环境治理项目有难度,市场上真正能解决问题的创新型技术公司难以被调动起来。要解决这样的问题,需要转变思路,将原来购买工程服务的思路转变为购买治理效果服务,只对治理达到预期效果的工程及运营服务进行付费,如未达到效果,则应进行相应的处罚。只有这样才能使一些没有技术含量的项目无处遁形,使真正能够提供效果服务的企业发挥市场优势。

 

统筹运维

河流的管理运维是河道施治之后的长效保持,统筹运维既要考虑到运营维护的人员、财权、事权问题,又要统一运维效果的考核目标。

河道水环境的运维有两类目标:一是水质定量达标的指标;二是人民对治理效果的感知指标。在水环境各项指标提升的基础上,更多追求的是水质清澈、河道周边环境更生态、可感知的人民体验指标,这是深化落实河长制最终要实现长效保持的运维效果。各个区域应该根据不同河道的水环境基础制定阶段性目标,每个阶段的治理任务应该根据运维改善的程度进行划分,最终实现治理效果的阶段性改变。不同层面的河道运维的侧重不同,污染相对严重的建成区河道以监测水质指标达标为主,而污染较少的村镇级河道考核重点应更关注水质清澈、生态多样。

 

统筹经费

作为重要的驱动因素,资金的统筹是深化落实河长制工作的核心之一。水利、环保等部门在系统治理的财政经费上,该有多少还是多少,但在使用过程中要由河长进行统筹规划,落实到具体项目上财政经费的出口还是各个部门。统筹经费是指让分散在各个部门的资金在使用上发挥联动效应,达到系统优化的效果,从而激活存量资金的作用。同时,对新增的系统治理规划资金也起到引导与调动的作用。

在协同财权的问题上,各级河长在河道治理方面的投入权力不等,省级、市级、区级、乡镇等河长有不同的财权,在自管河道治理上有资金使用和调度权,但街道、乡村没有专项财政资金可用,村级河长只能反馈问题,协调解决,面临重大水利工程项目的时候需要上级财政的支持。财政的协同统筹可以考虑“专项引导资金”和“部门关联资金”相协同的方式。比如统筹管理使用环保、水利、住建等部门与治水关联的资金,政府投资设立专项引导资金,设置利益转移协调机制,调动社会资本参与河流的水环境治理。

 

统筹监管

统筹监管是河长制发挥政府管理职能,在河道治理与维护方面建立长效的监管体系。具体的监管责任是落在河长办的,但由于河长办没有项目的审批权和执行监督权,在统筹上没有工作抓手。在重要的水利项目管理方面,应该赋予河长办一定的话语权甚至一票否决权,这样能有效发挥河长办在项目的规划、实施、验收阶段的监督管理作用。在河道监察管理与执法方面,河长办同样需要被赋予一定权利,建立联合执法机制。

探索建立多部门联合执法机制方面,在基层的河长制工作中有很多可借鉴的优秀案例。如福建省沙县,探索建立了公检法等权力机构与河长制统筹监管的体系,通过联合运用各部门的权力机制,依托当地的森林公安部门,联合成立生态综合执法机构,解决沿岸乱倒垃圾,非法采砂等以前没有人管或者管不好的问题,有效提高了监管效果。在与公检法部门的协同下,河流有关的执法更顺畅,取得的成绩也成为公检法部门改革的亮点和成效。

 

统筹社会参与

统筹靠河长,治理靠市场,维护靠公众,河道污染治理需要政府主导、市场参与,而河道的长治久安、持续的效果维护、意识形态的建立则需要政府引导、社会为主。未来河长制深化落实的一项重要工作就是公众引导,在宣传河流保护的重要性、增强公众主人翁意识、调动社会各方力量参与、引导公众对河流自查自保等方面,河长需要以身作则,以河长制的旗帜作用驱动社会公众形成节水意识、护水浪潮,让水文化成为新时代的新时尚。

目前基层在社会参与、公众引导方面的工作呈现出碎片化特点,但都围绕一个主干目标出发,就是让公众主动参与、发挥更大效果、形成长效趋势。在公众引导方面政府是主角,引导的方式可以是政府直接鼓励、调动市场力量驱动、建立创新实践机制等。

 

3、以三个支撑助推系统治理

现阶段河长制的实践主要是围绕系统治理,而系统治理需要两手发力,不仅需要政府主导,更需要产业的参与,技术手段的支撑,考核的强化。以发挥河长办作用、落实考核、运用智慧化手段作为系统治理的三点支撑。

 

激活河长办的作用

河长办是落实河长安排的任务,组织相关部门共同参与,协调各方力量具体实施,将任务及目标分解到各个归口部门,并在具体工作中做好监督与考核。所以河长办是河长的办公室,不是水利部门或者环保部门的河长办,不应该将其矮化为某一部门的下设机构,不然很难协调其他部门,发挥出其组织、协调、分办、督办的职责。

河长办的职能不同导致其在各个环节的角色也不同,有些职能需要河长办充当政府的角色,有些职能则需要河长办发挥市场的角色。督察、检查、协调是河长办发挥政府角色开展的事情,但是专业方面的事情需要市场力量的支持,两手发力、两条腿走路的河长办才能支撑起河长制体系,河长办也是河长制发挥市场机制的重要一环。

 

考核机制驱动落实

考核作为行政机制的重要组成,是驱动河长制深化落实的关键保障。在全国创建和落实河长制的这段时间里,各地区全面建立了河长制、任命了各级河长,但在具体工作的考核机制方面仍然相对滞后。建立科学完善的河长制考核体系有助于深化落实河长制,推进责任落实全覆盖。

目前对河长的考核机制多为逆向的,也就是河长履职不到位多以处罚为主,而缺乏正向考核机制。河长制落实情况的考核机制应该以正向与逆向考核相结合,与组织部的考核体系融合,让河长与党政领导的政绩考核挂钩,功过分明,党政同责,以考核提升党政领导对河长本职工作的重视程度。同时,在河长制考核方面应该创新模式,引入第三方机构建立公平透明、科学实用、因地制宜的考核体系,制定效果改善与变化的考核指标,对河长履职与工作情况进行客观评价。

 

智慧化手段助力实践

河长制要深化落实,必须借助智慧化、信息化手段实现两手发力,以科学理念、数据技术作为支撑,实现短期见效、长期有效。智慧河道的理念就是将大数据、智慧分析平台等应用到河道的日常管理维护中,从而减少人工投入,提升管理效率。

河长缺少河道管理、治理的专业知识,且日常工作多无法专注,往往沦为救火队长。通过借助智慧化手段,可以及时掌握水质、水文等数据,设施、建筑的状况,结合地理信息进行直观清晰的管理,为知河、巡河、治河、护河提供数据支持和决策依据,最终实现河道及沿岸的静态展现、动态管理、常态跟踪。

正如同改革开放进入深水区一样,在全国推行近三年的河长制作为深化改革机制创新的典型代表,也正面临深化落实的攻坚任务,河长制如何从“有名”到“有实”再到“有效”,如何发挥各级河长的统筹作用,补充和落实政府的管理责任,如何实现两手发力、变社会参与为社会主导,将是河长制下一阶段落实的重要工作内容。只有准确把握河长制的初心,从体制机制的变革到突破落实细节的难点,从顶层设计到基层实践,对河长制有一个系统的理解和认知,才能更准确、更高效、更细致的将河长制落实到方方面面,实现水生态文明建设的长治久安,为加快生态文明建设奠定根基。