基于可持续和韧性目标的深圳市污水规划指标体系构建

2021/10/23 9:59:04 来源：水世界作者：阅读数：325次

目前深圳市已进入水污染治理的收官之年，全市水环境治理成效显著，为全面促进水环境治理的可持续发展，保障污水系统安全，结合城市污水系统规划的编制，建立科学合理的规划指标管控体系就显得尤为重要。深圳市自建市以来，共经历了四版全市性污水系统专项规划编制，均在不同时期发挥了重要指导作用，但主要以场站和管网等系统规划研究为主，规划指标研究较为薄弱。2019年5月，中共中央、国务院下发了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，明确深圳作为可持续发展先锋的战略定位，要求到2025年，生态环境质量要达到国际先进水平。目前深圳市正在开展全市国土空间规划编制，规划管控指标作为国土空间监测预警和绩效考核的重要内容。如何落实先行示范区建设要求，结合国土空间规划管控和水污染防治需求，系统构建面向可持续和韧性发展的城市污水系统规划指标体系是本文的重点研究内容。

1、问题与趋势

1）现状分析

深圳市作为最年轻的超大城市，经过城市高快速发展，城市经济总量已经超过香港，稳居全国大中城市第三位。与此相对应的是，全市水环境污染问题严重，全市310河道中黑臭水体159条，污水基础设施欠账问题突出。2015年深圳市启动了全市治水提质工作，全市污水系统以流域为单元进行建设，现状共形成9大排水分区、28个排水子分区，污水系统基本实现了建成区的全覆盖。全市现状排水体制是分流制、合流制和截流式合流制共存。截至2018年底，深圳市已建成运行水质净化厂28座（不分期），总规模达579.5万立方米/日，全市共建成污水主次干管网近3000公里（总污水管网建设长度约8000公里），全市黑臭水体基本消除。

从指标来看，目前深圳市已公布的污水相关指标包括城市污水处理率和再生水利用率，其中2018年污水处理率达97.16%，再生水利用率达到69%。

2）问题分析

综合分析来看，深圳市现状污水系统存在问题主要体现在四个“不”：（1）污水管网收集比例不高，水环境污染形势依然严峻；（2）进厂污染负荷不高，雨季水质净化厂普遍高负荷运行；（3）厂网建设不配套，雨污分流管网建设任重道远；（4）用地集约化水平不高，早期建设的水质净化厂粗放建设较为普遍。

从指标来看，单一的城市污水处理率和再生水利用率指标无法真实反映城市实际水环境污染治理能力和水平，缺乏相关问题的表征式指标。如城市污水处理率已经高达97.16%，污水处理厂处理规模大幅增长，但实际进厂水质浓度不高，导致实际污水污染负荷削减总量并没有同步增加，雨季溢流问题严重，水环境的治理形势依然严峻。

2、相关研究基础

1）深圳历版污水系统规划回顾

深圳自建市以来，结合不同时期的城市发展需求，先后开展了四版全市污水系统规划编制，总结起来有四个方面：

一是主要问题和矛盾的转变。第一版规划主要解决特区建设之初带来的海湾污染问题，第二版规划主要解决全市污水系统规划方向问题；第三版规划重点解决污水基础设施建设滞后问题；第四版规划主要解决城市高密度开发带来的部分区域污水量快速增长问题。

二是规划理念的转变。从第一版规划的“环境消纳，污染转移”到第二版规划的“流域治理、组团治理”，再到第三版规划的“正本清源，集散结合”，以及第四版规划的“正本清源，污水资源化”。

三是建设理念的转变。由最初80年代的“截留式污水系统”到90年开始坚持“雨污分流制”。

四是建设重点的转变。在2000年以前，建设重点主要在原特区内，全市仅在原特区内建成4座污水厂，建设进度缓慢；2000年以后，污水厂建设开始向原特区外倾斜，污水厂建设进度加速，至2018年，全市建成污水厂28座（不分期），污水厂规模将近600万立方米/日。

2）相关政策要求

2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》，提出要按照"节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力"原则，贯彻"安全、清洁、健康"方针，强化源头控制，水陆统筹、河海兼顾，对江河湖海实施分流域、分区域、分阶段科学治理，系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理。

2018年1月，《中华人民共和国水污染防治法》正式执行，提出水环境治理是一项系统工程，面对新形势，新水法结合新治理经验，强调风险管理，对工业、城镇、农村、船舶等污染源，采取更为全面的和针对性的防治措施。

2018年3月，十九大报告提出，要着力解决突出环境问题。坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。

2021年1月，国家发展改革委等十部门联合印发《关于推进污水资源化利用的指导意见》，其中提出，到2025年，全国污水收集效能显著提升，县城及城市污水处理能力基本满足当地经济社会发展需要，水环境敏感地区污水处理基本实现提标升级；全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上；工业用水重复利用、畜禽粪污和渔业养殖尾水资源化利用水平显著提升；污水资源化利用政策体系和市场机制基本建立。到2035年，形成系统、安全、环保、经济的污水资源化利用格局。

从以上政策要求来看，污水系统规划建设要强调源头防治、流域治理和资源化利用，要以改善水环境治理为核心，兼顾水生态、水资源、水安全和水文化要求。

3）相关指标梳理

目前关于污水系统规划指标的相关研究较少，现有可持续发展、绿色发展、韧性城市、生态文明建设和节水型城市相关规划指标中虽然涉及污水和水环境的相关指标，但相对分散且侧重点不同，有待系统梳理和整合提升。相关指标研究梳理情况下表所示。

3、指标体系构建

1）基本原则

规划指标，从定义上来看，是为达到规划目标，在规划期间所要实现的定量化的具体任务。可以分为约束性指标和预期性指标两类。规划指标的构建遵循以下原则：

一是系统全面，规划指标的组成和结构要能反映城市污水系统全貌，能够反映城市污水基础设施建设的整体水平；

二是科学引导，规划指标的设计和选取要体现科学先进，落实生态治理理念，能够引导城市污水基础设施可持续和高质量发展。

三是关键管控，规划指标的选取要抓住关键要素和主要特征，指标设计的数量不宜过多，相关指标不宜重复；

四是上下传导，规划指标的选取既要能够适应上级部门相关政策和考核要求，也要能够指引下层次工作落实。

2）指标体系设计

（1）指标体系设计思路

本文结合深圳市新一轮全市国土空间规划和污水系统专项规划修编工作，立足规划在粤港澳大湾区建设和创建可持续发展示范区的大背景下，从城市污水基础设施面临的问题、需求和发展趋势入手，系统探索并提出了多维度可传导的城市污水综合管控指标体系，并与国土空间规划监测评估系统相对接。

在指标体系框架的设计上，考虑按照规划理念、策略方向和行动措施为递进层次建立三级指标体系。具体来讲，一级指标的设计，重点综合五大发展理念、安全要求和污水系统规划的特点，设立“绿色、安全、共享、创新”4个指标维度；二级指标的设计，重点综合污水系统发展方向、需求及其关联性展开，设立水环境改善、水安全保障、水生态提升、水资源利用、水文化营造、水智慧管控6个二级指标；三级指标的设计，重点围绕污水系统规划、建设和管理的具体措施和要求展开，重点构建包含24个三级具体指标的城市污水系统规划指标体系，为城市污水基础设施规划建设提供指引。

（2）规划指标的设计与选取

在三级具体指标的选取上，各类三级指标应具有代表性、典型性，能够作为反映二级指标水平的指示性指标，且体现了鲁棒性、冗余性、多样性、系统性、协同性和适应力六大特征，以此作为指标筛选和确定的基础。

a鲁棒性：污水系统有一定的缓冲和自我调节能力，在遭遇事故时能有效应对，不会立刻破坏。可选取能够提升污水系统安全保障水平的指标，重点推荐污水处理厂总变化系数、污水系统安全保障率等。

b冗余性：污水系统有一定的弹性空间能够适应外部的干扰。可选取能够通过节水、污染源头削减和控制等手段以提升污水系统冗余能力的指标，重点推荐万元GDP水耗、初期雨水源头控制率、污水源头削减率和地下水渗入控制率等。

c多样性：水环境综合治理的多种规划、建设、管理方式或手段。可选取通过水生态修复、水智慧管控等多样化手段提升水环境治理水平的指标，重点推荐城市污水再生利用率、重要河道生态补水率、水生生物多样性指数、排水设施网格化管理覆盖率、市政污水厂站智能化改造率、市政污水管网智能化监测管理率等。

d协同性：污水基础设施与其他城市功能的兼容性。可选取能够反映公共开放和共享空间提供能力的指标，重点推荐新增湿地公园数量、公共开放清洁河道、污水处理厂公共空间共享率等。

e系统性：污水系统的不同构成板块的重要体征和相互关联协作能力。可选取能够反映污水厂网建设状态和水平的指标，重点推荐城市污水处理率、城市污水管网收集率、污水管网覆盖率、雨污分流率等。

f适应性：污水系统与城市发展相互适应匹配。可选取与城市环境要求相适应的指标，重点推荐花园式污水处理厂改造率、污水厂站周边公众满意度、污水处理厂排放标准、水功能区水质达标率等。

按照以上的设计原则和思路，总结城市污水系统规划指标体系如表2所示，其中深圳在相关规划中明确了大部分指标值，部分指标仍在研究探索中，各城市在具体指标选取上应因地制宜，立足本地实际，对相关指标进行适当增减或调整，在具体指标选取时要综合考虑指标的实施效果，并结合污水系统规划方案的编制做好规划指标的经济效益评估和可达性分析。

3）与国土空间规划的衔接

城市国土空间规划目前基本按照全市、分区和详细三个层面推进，深圳的国土空间规划的指标管控体系基本按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念分解细化，可实现与污水系统规划指标的衔接。其中，城市污水处理率、城市污水管网收集率、水功能区水质达标率、万元GDP水耗、城市污水再生利用率等五项指标可考虑作为核心指标纳入全市国土空间规划，并向分区和详细层面传导；重要河道生态补水率、水生生物完整性、新增湿地公园数量、公共开放清洁河道比例、污水处理厂公共空间共享率等指标可作为基础性指标，综合其他生态和基础设施指标进行整合统筹考虑；其他规划指标可作为考察性指标纳入国土空间规划的城市体检评估指标体系。

4、结语

目前全国各大城市水污染治理工作均已接近尾声，黑臭水体治理为目标的第一阶段治理任务基本完成，即将进入水生态文明建设的新阶段。探索城市污水系统规划管控指标体系是非常必要的。本文结合深圳的自身特征和实际情况，按照城市水生态文明建设总体要求，基于可持续和韧性发展理念，为保障城市水环境的长治久清，并聚焦“水清岸绿、鱼翔浅底、宜居宜游”的总体目标，对城市污水系统规划管控目标体系的构建进行了初步探索，系统研究并提出了“4+6+24”的污水系统规划指标体系，希望能够为下阶段各城市的水生态文明建设工作提供思路，为城市污水系统规划编制和规划管控提供参考和借鉴。