从能源和环保视角看生物质行业政策——对补贴退坡的建议

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2020/11/23 9:59:42 来源：E20水网固废网作者：阅读数：182次

自2006年《可再生能源法》实施以来，我国逐步建立了对生物质行业开发利用的价格、金融等支持政策。此后，中央财政安排资金有力支持了我国生物质行业的快速发展。

今年以来，国家发展改革委、财政部、国家能源局等部委，针对生物质发电项目出台了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》及其有关事项的补充通知、《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》等政策，基本明确了“以收定支、新老划段、有序建设、平稳发展”的总体思路。

这些政策有助于提升项目运行管理水平，形成有效的生物质发电市场化运行机制。与此同时，为进一步推动行业的稳定可持续发展，增强投资人信心，避免行业大幅度波动，笔者有以下三方面的建议。

建议生物质项目中央补贴采取新老划段模式

当前，中央财政补贴将生物质发电项目划定两个期限，即并网之后15年或合理利用8.25万小时，以先到为止。以投运的垃圾焚烧发电项目为例，年发电在7000-8000小时左右才能确保项目的盈利水平，政策的调整将使得项目仅能享受10年左右的中央财政补贴。但是，在存量项目的招投标过程中，企业是基于享受15年补贴、0.65元/度的上网电价与各地政府签署的特许经营协议。

据笔者测算，按照中央补贴0.2元/度计算，如果取消，单个垃圾焚烧发电项目将每年减少21.5%的营业收入，减少5年左右的补贴周期，对垃圾焚烧发电项目将带来巨大的影响。在绿证交易尚无清晰政策、供给和需求尚不明确的情况下，绝大多数项目将面临亏损、且大范围启动与政府重新谈判特许经营协议的局面（垃圾处理费提高30-80元/吨）。这将导致大量企业、资本从生物质行业撤出，对行业长期发展不利。

生物质行业对城镇生活垃圾处理和三农有着特殊的意义，产业政策应以改善环境质量、解决城镇固废安全处置的角度出发，既要看待一个环保问题，也要审视一个能源问题。建议中央财政补贴应区别对待存量项目和新核准项目，存量项目仍按15年补贴，新核准项目按15年或8.25万小时补贴。

充分考虑中小城市生物质项目生存问题

“十三五”期间，东部经济发达城市、省会、地级市的生物质设施建设基本饱和。今年8月份，国家发展改革委等三部门联合出台的《关于城镇生活垃圾补短板的实施方案》指出：在生活垃圾日清运量超过300吨的地区，加快发展以焚烧为主的垃圾处理方式，到2023年基本实现原生生活垃圾“零填埋”。

一般来说，生活垃圾日清运量超过300吨以上地区的中小城市往往财政支付能力不强，已建成的生活垃圾焚烧发电项目“吃不饱”、农林生物质发电项目“账期长”，在当前国补退坡的情况下，这些项目将更加雪上加霜。

因此，“十四五”生物质能发展支持政策应充分向这些地区倾斜，精准扶持这类项目，鼓励跨区域协同处置生物质项目、跨领域协同处置项目。

以纾困存量为基础，以供需平衡为方向

据了解，农林生物质项目的补贴覆盖率约为70%，账期一般在3年以上且需付出大量购买原材料的刚性支出；垃圾焚烧发电的存量项目（2020年1月20日之前并网）补贴覆盖率约为54%，2020年15亿元的补贴资金仅能覆盖今年并网项目规模的38%。从这些数据可以看出，存量项目进入补贴目录的占比低，获得补贴周期长，补贴资金欠账多。

生物质行业经过多年高速发展，已经进入到供需平衡，甚至产能过剩的阶段，行业发展将由投资拉动转变为运营驱动。“十四五”期间的产业政策，应立足于行业的实际情况，以纾困存量、做优存量为方向，以推动产业技术升级、降低运营成本为核心，以落实绿色发展、补齐短板为方向。

用可再生能源的角度看生物质行业，它很小但很关键；用环保角度看生物质行业，它很大且非常重要。作为一种准公共产品，生物质行业即依赖于政策的扶持，更应该靠自身的发展和创新，相辅相成。生物质行业国补退坡趋势显现，省补如何安排仍是未知数。企业在无力改变产业政策走向时，只有快速适应、寻找增收减支的途径，才是唯一的出路。